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政府建设项目投资凸现七大问题
】发布人:  来源:   时间:2007-06-01  浏览 人次

    近年来,随着经济建设的快速发展,各级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大,从根本上改善了城市的基础设施、投资环境,提高了城市的综合实力,促进了各地国民经济的全面发展和社会进步。但是,通过对一些政府投资的项目审计发现,在工程热火朝天的背后,部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足,项目建设中也出现了不容忽视问题,主要表现在以下几个方面: 

  一、项目前期工作缺乏深度。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作,是建设程序中一个非常重要的阶段。根据我国现行的基本建设程序,基本建设前期工作主要包括:提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算,以及按照管理权限提请有关单位审批等。但是在实际工作中,许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作,造成项目决策走了过场、流于形式,立项批复建设内容与实际应建设内容出入较大,甚至有些项目已经竣工,前期建设手续尚未完成,投资概算对造价的控制失去意义;有的更是拍脑袋,盲目上马,造成大量的“政绩工程”和“面子工程”的出现。 

  二、项目组织管理薄弱。工程建设管理具有很强的专业性,工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理,都要“先搭台,后唱戏”,大都是从政府有关部门抽调人员,临时组建“工程项目指挥部”进行管理。而临时组建的项目班子,人员素质参差不齐,一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任,在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。在实践中,如有些项目缺乏科学决策,随意变更设计内容,致使投资的项目达不到预期的效果;勘察设计部门、监理部门、施工单位和建设业主恶意串标,虚报工程量、高套定额骗取国家资金;施工单位偷工减料,工程建设质量低劣;有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走,对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批,而是先斩后奏,造成既定事实,再要求增加投资;管理不善造成损失浪费、无效投资以及建成后运行效益低下等一些违反工程建设程序和客观规律的问题时有发生。
 
  三、项目招投标不规范。从调查的情况看,部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象。有的应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替,或利用职权违法指定分包;有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程,而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包;有的施工单位通过招投标中标后,出卖资质,违规挂靠;部分标底编制比较粗糙,项目内容不完整,存在漏算、多算现象;有的对一些关键数据不敲死,暂定价项目较多,留有活口;甚至有些建设单位抛开招标结果另起炉灶,违背招标文件的实质性内容签订合同;更有部分项目不搞招投标,直接指定施工队伍。以老河口市为例,2005年有162.64万元的市政工程未订合同就进行施工。 

  四、工程监理履行职责不到位。部分建设项目应实行工程监理却没有实行;有的尽管实行了工程监理,但在工程监理机构的确定上,却并没有通过招、投标的方式;有的实行同体监理,即监理单位与施工单位是隶属关系,出现 “儿子”监理“老子”的怪现象;有的监理不负责任,默认施工单位随意变更工程;有的工程变更联系单签证不规范,签证内容不全,甚至弄虚作假,违规签证,给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机;有的只对工程量进行签证,未对价格进行确认;签证不及时,没有现场签证,而是事后补签,这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制,造成监理单位不认真履行职责,发挥不了工程监理应有的作用。 

  五、竣工结算高估冒算现象严重。部分施工企业受利益的驱动,抱有蒙混过关的侥幸心理,故意抬高工程造价,存有"审漏就赚"、"审出就减"的想法,从而使工程造价不切实际。有的施工合同签订不规范,对合同中必须签订的条款如:材料价格、人工单价调整问题,故意不签、少签,给以后的市场价格定价留出了余地。以湖北省老河口市为例,市审计局两年多来对政府投资的42个建筑工程竣工决算审计结果表明:审核工程结算1.2亿元,审定金额9237万元,核减施工单位高估冒算金额达2763万元,平均核减率达23%。高估冒算主要表现有重复计算、变更调减部分不扣除、不按招标规定下浮,高套定额或建设单位高价签证等。 

  六、工程概算先天不足,超概算现象突出。政府主管部门审定的投资额确定后,工程建设单位应该精心准备、科学合理地组织实施,严格地监控,把工程建设实施中各阶段的工程造价实际发生额度控制在限额以内。可目前的情况是,很多项目实地勘测不细、设计深度不够,投资概算过于粗糙,在没有做好必要准备的情况下急于开工,造成边设计、边施工、边变更。由于对项目更改的必要性和合理性没有监督,对更改造成的损失没有相应的责任制约,很多项目存在以行政领导人的好恶为标准,对施工中的工程想改就改,有的项目一改再改,造成实际施工与计划脱节,人为的出现大量的计划外工程项目,结果导致项目投资失控。以2005年至2006年已完工程为例,24个项目计划投资1541.4万元,实际完工投资1986.59万元,造成超计划投资445.19万元,超投资部分占计划投资额的28.88%。 

  七、投资体制改革不彻底。突出表现在政府建设项目中投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制落实不到位。投资与建设、建设与管理混为一体,行政行为直接融入工程项目的实施过程中,常常是政府直接组织项目建设,行政权力过度集中,在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制,政府既当裁判员又当运动员,结果导致项目投资工期较长、工程质量难以保证,而且难以实施有效监管,容易滋生腐败现象。 
 
  由于政府投资项目管理中存在诸多问题,给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机,致使国家遭受严重损失,因此,加强政府投资项目的管理已是刻不容缓。要解决好政府投资项目中存在的问题,笔者建议应对政府投资项目的管理模式及投资管理、投资控制办法亟待进行改革。笔者建议: 

  1.改革政府建设项目投资管理的模式。逐步限制政府投资项目临时组建工程管理机构管理项目的作法,改为委托专业的工程项目管理公司负责项目的运作。在建设过程中按照市场经济的运作机制,对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责,政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。 

  2、建立和完善政府建设项目投资管理制度。一是招标投标制度。招标投标的目的,不仅仅是优选好的承包商,也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定,不仅施工要招标,勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”,避免“暗箱操作”。二是投资控制和审计监督制度。为了有效地控制工程造价,项目建设必须做到:先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用,杜绝随意变更项目增加投资,维护计划管理的权威性。国家审计机关要加大对政府投资项目的跟踪审计力度,及时制止超计划、超规模的建设项目,不要等"木已成舟"后再去查纠此类问题。三是监督制度。政府工程投资额巨大,必须建立监督制衡机制,纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门,都应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。四是工程监理制度。凡政府投融资建设项目的监理机构,必须通过招投标的方式确定,建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查,严把监理资质关,实行监理人员持证上岗,促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的,要实施责任追究,并实行不信任制度。五是变更签证会审制度。严格控制施工现场签证,按投资额确定项目变更审批额度,对超过额度部分,要经党政联席会议或党组集体讨论审查确认,必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算,以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生;确需进行的设计修改,引起工程量变化需要增加投资的,应当按程序报批。 
   
  3、完善政府建设项目投资财务管理。将现行政府投资工程财政拨款方式由财政拨款给工程建设管理部门(建设单位),再由建设单位拨给施工和监理单位的方式,改为由财政部门根据建设单位签证,按进度将工程款直接拨付给施工和监理单位。这种支付方式有利于减少各个项目的资金积压,盘活财政资金,提高财政资金的投资效益。(作者:湖北省老河口市审计局 邓建国 )